徽声在线记者 | 葛成 武凯
徽声在线编辑 | 周姝祺

中国汽车产业持续刷新产量纪录，但新一轮五年规划已将产能扩张约束置于更关键的位置。

近日，工业和信息化部联合九部门发布《智能网联新能源汽车产业发展“十五五”规划》，首次将“产能预警调控机制”作为17项核心任务之一独立列出，标志着产业治理进入精细化阶段。

这一政策突破体现在三个方面：首次明确要求严格审核新建独立新能源汽车项目资质；首次将动力电池纳入产能预警体系；首次提出统筹整车与电池企业的扩产节奏。监管触角从终端产品延伸至核心零部件领域，形成全产业链管控闭环。

乘联分会秘书长崔东树向徽声在线分析称，不同于以往政策的原则性表述，此次规划构建了常态化预警体系。他强调：“新机制并非直接限制产量，而是通过管控新增投资实现源头治理，将软性表态转化为可操作的产业工具。”具体措施包括建立产能利用率红线指标，当区域产能利用率低于设定阈值时，自动触发新项目审批冻结机制。

产能治理早有政策铺垫。2018年《汽车产业投资管理规定》已将产能利用率作为项目审批核心指标；2020年新能源汽车中长期规划明确提出遏制盲目扩张。但此次“十五五”规划的创新在于，将产能治理升级为独立专项任务，并设计“预警+调控”双轨机制，预示未来五年将重点推进新增投资约束与存量产能优化。

行业数据揭示结构性矛盾：中汽协数据显示，2025年全国汽车产量达3453万辆（同比增10.4%），其中新能源汽车增长29%。但同期产能利用率从73.2%降至70.6%，低于制造业健康基准线。中国汽车流通协会专家委员会委员章弘测算指出，当前燃油车产能超3000万辆，利用率仅60%，而新能源汽车产能利用率保持83%高位，形成“油车闲置、新能源车头部饱和尾部空置”的冰火两重天格局。

崔东树指出，出口增长仍带动优质产能紧张，闲置产能主要集中于低效老旧生产线。两位专家达成共识：当前产能过剩属于结构性矛盾，而非总量过剩。这种矛盾体现在三个维度：

油电转换滞后是首要矛盾。消费者加速转向新能源汽车，但新增产能多依赖新建工厂，燃油车生产线改造退出缓慢。工信部原副部长苏波披露，已建成的新能源产能中，通过油电转换消化的燃油车产能仅200-300万辆，占比不足两成。

市场份额重构加剧矛盾。合资品牌收缩与自主品牌扩张形成错位，但工厂迁移滞后于订单转移。产线改造涉及技术壁垒，跨企业资源整合又面临资产归属、生产资质等复杂问题，导致产能调整滞后于市场变化。

准入门槛提升将重塑产业格局。崔东树判断：“‘十五五’期间，从零起步的新建独立车企基本丧失落地可能。”未来产能扩张将主要通过三种路径实现：现有车企扩产、收购存量资质、代工合作。章弘补充指出，具备核心技术、稳定销量、资金实力的企业仍有机会，受限的将是技术薄弱、缺乏市场的投机性扩产。

地方招商模式面临深度调整。规划第14项明确要求规范地方违规补贴行为，终结“财政优惠换投资”的粗放模式。崔东树分析，早期整车项目带动就业、税收和供应链发展，但各地盲目竞争导致产能汇总远超市场需求。第一财经统计显示，造车新势力十年间规划产能1355万辆，实际落地670万辆，但多数企业已淘汰，留下大量闲置产能。

哪吒汽车宜春工厂的案例具有典型性。这座2021年投产的600亩工厂，随着合众新能源破产重整陷入闲置，而宜春市前期投入近20亿元。崔东树认为，产能管控与补贴规范形成组合拳，虽能增加地方上项目难度，但难以完全遏制产业冲动。地方可能通过旧厂改造、国资并购等方式绕开管控。

章弘建议地方政府转型：“应扮演守门员和裁判员角色，而非直接参与投资开发。招商竞争应转向产业生态构建和运营效率提升。”从地方策略分化可见转型端倪：重庆聚焦整车制造升级，内蒙古发展新能源矿卡，江西布局固态电池，显示从整车引进向配套产业延伸的趋势。

崔东树预测，地方招商将从整车项目转向零部件、智能网联、电池回收等配套领域。这种转变在政策层面已现端倪：2025年3月中国电动汽车百人会论坛上，多部委提出推进车企集团化管理；2026年8月工信部明确将生产资质集团化管理作为优化产业布局的关键举措。

存量产能退出面临多重挑战。地方需应对就业损失和税收减少，企业要处理债务、员工安置和售后责任，生产资质的交易价值又使部分持有者持观望态度。规划提出的“市场化法治化退出”机制，要求通过破产重整、清算等司法程序处理资产债务。章弘以威马汽车为例：2024年12月上海三中院裁定三家关联企业与威马集团实质合并重整，2025年4月批准重整计划，需维持车联网服务并保障已售车辆售后。

大型汽车集团被寄予盘活存量产能的厚望。2025年3月，多部委提出推进车企集团化管理；国务院国资委释放整车央企重组信号。集团化改革的核心在于生产资质和制造资源的统筹调配，可减少内部重复建设。北京现代重庆工厂的转型具有示范意义：该厂总投资77.5亿元、年产能30万辆，2021年停产后历经三次流拍，最终由当地国资接手并改造为深蓝汽车生产线。

但整车企业合并阻力重重。长安与东风的重组谈判历时116天终告终止，2025年6月双方宣布暂不重组。分析指出，行政级别差异、品牌技术重叠、管理体系冲突及地方政府利益博弈是主要障碍。章弘判断，此轮兼并重组将通过政策引导低效产能退出，市场淘汰落后企业，最终形成少数大型股份制集团主导的格局。

电池产业扩张同样面临调控压力。新能源汽车和储能市场增长预期推动电池产能激进扩张，导致低端产能过剩和价格战。真锂研究数据显示，2025年动力和储能电池新增库存超400GWh，2026年上半年库存已超去年全年水平，若延续当前节奏，年底总库存将突破900GWh。

崔东树指出：“动力电池纳入预警体系，本质是遏制锂电行业盲目扩产和低价内卷。”调控重点包括限制低端同质化电池扩产，引导资源投向高镍、固态电池、回收利用等高附加值领域。章弘特别警示电池质量风险：“整车竞争是降配置、卷速度，电池竞争则是降成本、减质量，单个电芯问题在规模化生产中可能演变为系统性安全隐患。”

监管行动已形成组合拳。2026年4月，工信部等四部门召开电池行业座谈会，同步部署产能预警、价格监管、账期管理和质量管控，并重申规范地方招商行为。经济观察报获悉，下半年以来各地已暂停新增动力电池、储能电池产能备案，申报通道基本关闭。

“十五五”规划勾勒出汽车产业顶层治理的新蓝图。从政策宣示到制度构建，产能治理能否落地生根，既考验政策设计智慧，更取决于执行层面的决心与力度。