徽声在线记者 | 葛成 武凯
徽声在线编辑 | 周姝祺

中国汽车产业持续刷新产量纪录，然而在新一轮的五年规划中，产能扩张的约束被提到了前所未有的重要位置。

近日，工业和信息化部联合九个部门共同发布了《智能网联新能源汽车产业发展“十五五”规划》，其中“加强产能预警调控”被明确列为17项核心任务之一。

值得注意的是，这是“产能预警调控”首次被纳入汽车产业的五年规划，规划明确要求严格把控新建独立新能源汽车企业项目的条件，并推动那些落后且低效的产能有序退出市场。

此外，动力电池也首次被纳入汽车产业五年规划的产能预警调控体系之中。监管的视野不再局限于整车，而是延伸至核心零部件领域，整车与电池企业的扩产步伐、供需匹配情况都将被纳入统筹考虑的范畴。

乘联分会秘书长崔东树在接受徽声在线采访时表示，与过去政策文件中的原则性表态相比，此次“十五五”规划致力于构建一个常态化的产能预警调控体系。他强调：“这一新机制并非直接限制产量，其核心在于管控新增投资，将软性的表态转化为具有可执行性的产业管控工具。”

崔东树进一步指出，未来可以配套实施产能利用率指标和区域触发条件。例如，当某一区域的整车产能利用率低于预设的红线时，可以暂停审批同品类的新项目，以此实现事前的有效约束。

产能问题其实早已进入监管的视野。早在2018年，《汽车产业投资管理规定》就将部分投资项目的条件与产能利用率紧密挂钩；2020年的新能源汽车中长期规划也明确提出要遏制盲目上马项目，推动僵尸企业退出市场。

时隔近六年，此次“十五五”规划不仅将产能治理单独列为一项重要任务，更以“预警+调控”的机制设计取而代之。这意味着，新增投资的约束与存量产能的调整将成为未来五年的核心任务。

当前，我国汽车生产规模仍在持续增长，但工厂的利用率却呈现出明显的分化态势。中汽协的数据显示，2025年全国汽车产量达到了3453万辆，同比增长10.4%，其中新能源汽车的增长更是高达29%。然而，同期汽车制造业的全年产能利用率却仅为约73.2%，到了2026年上半年，这一数字更是进一步降至70.6%，低于制造业75%的健康线。

据中国汽车流通协会专家委员会委员章弘的估算，目前燃油车的产能至少达到了3000万辆，但其利用率却仅为约60%，而新能源汽车的产能利用率则约为83%。这导致了“油车闲置，新能源车头部企业产能适当，尾部汽车企业空置”的尴尬局面。

崔东树指出，尽管出口仍在拉动市场的扩张，但部分优质产能的供给仍然紧张，严重闲置的主要是那些低效的老旧产能。两位行业专家均认为，当前的产能过剩问题更多是结构性的，而非总量上的过剩。

这种结构性的错配首先源于油电的转换。随着消费者逐渐转向新能源汽车，新增的产能却大量依赖于新建工厂，而原有的燃油车生产线并没有同步完成改造或退出市场。工信部原副部长苏波曾在公开场合介绍，已建成的新能源汽车产能大多为新建，而油电转换所消化的燃油车产能却只有约200万至300万辆。

此外，市场份额也在不同企业之间发生转移。部分合资品牌正在剧烈收缩，而头部自主品牌和新能源企业则继续扩张。然而，工厂的转移却无法像订单那样迅速，更换产品需要改造产线，跨企业、跨地区使用生产资源还涉及资产归属和生产资质等复杂问题。

随着准入门槛的收紧，企业获得生产能力的方式也将发生改变。崔东树向徽声在线判断：“在“十五五”期间，从零起步新建独立造车企业基本上已经没有落地的空间了。”在他看来，未来行业的新增产能将更多地依赖于现有汽车企业的扩产、收购存量资质或者代工合作等方式。

章弘则认为，那些拥有核心技术、稳定销量、充足资金和销售渠道的企业仍然有扩产的机会，而重点受限的将是那些没有技术、没有销量的“凑热闹型”扩产行为。

企业的投资决策还与地方的招商引资紧密相连。“十五五”规划的第14项任务专门提出，要规范地方通过违规提供财政补贴、税费优惠、土地优惠等不当方式进行招商引资的行为。

一个整车项目往往与供应链、就业和税收紧密相连，早期各地都希望通过引进汽车企业来带动产业的发展。然而，不同地方引进的工厂最终都要竞争同一个市场。股权投资、代建厂房和租金减免等措施降低了企业建厂的成本，但企业能否获得足够的订单则取决于其产品的竞争力。

当各地分别按照企业的增长目标来安排投资时，汇总起来的产能就可能远远超过实际的需求。

据第一财经的不完全统计，在造车新势力狂奔的十年里，23家造车新势力就规划了高达1355万辆的年产能，累计规划投资额更是超过了6800亿元，而实际落地的产能也接近670万辆。然而，这其中多数企业已经在行业的激烈竞争中淘汰出局，只留下了难以被处理的产能。

哪吒汽车宜春工厂就是一个典型的例子，它呈现了地方投入与企业经营之间的巨大落差。这座工厂占地600余亩，2021年才投产，如今却仍然闲置。宜春为引进该项目投入了近20亿元的资金。然而，随着哪吒汽车母公司合众新能源进入破产重整程序，地方还需要为留下的生产设施寻找新的出路。

崔东树认为，将产能管控与违规补贴规范捆绑在一起，虽然能给地方上项目增加硬约束，但这难以完全根除地方的产业冲动。他指出：“地方可以通过旧厂改造、国资平台并购等方式来盘活存量产能，从而绕开新增项目的管控。”

章弘则表示：“地方政府应该扮演的是守门员和裁判员的角色，而不是自己去当投资人、开发商。招商竞争应该转向产业生态和效率的竞争。”

从公布的规划来看，地方对汽车招商策略已经出现了分化。重庆拥有赛力斯和长安汽车两家汽车制造商，提出将继续深耕整车领域，打造具有全球影响力的智能网联新能源汽车之都；内蒙古则依托绿电和矿山场景来发展新能源重卡、无人电动矿卡；江西则布局固态电池等前沿领域。

崔东树预计，未来地方的招商增量将从新引进整车项目更多地转向零部件、智能网联和电池回收等配套产业。

对于已经建成的工厂来说，退出市场比限制新项目要复杂得多。地方需要面对就业和税收的损失，企业需要处理债务、员工安置以及长期的售后质保责任；而生产资质仍然具有一定的交易价值，也让一些持有者倾向于等待买家。

“十五五”规划提出以市场化法治化的方式来推动退出，这意味着这些责任需要通过交易和司法程序来得到妥善处理。章弘向徽声在线表示，对于已经停产或资不抵债的企业来说，可以通过破产重整、清算等方式来处理债务和资产；对于关联企业存在资产、债务高度混同的情况，还可能进入实质合并重整程序。

威马的重整就涉及多家关联企业。2024年12月，上海市第三中级人民法院裁定将包括温州制造公司在内的三家关联企业与威马汽车集团进行实质合并重整，并于2025年4月批准了重整计划。法院公布的案例显示，重整还需要维持车联网及售后服务，为已售车辆安排后续保障。

在资产和债务处置之外，工厂还需要找到能够带来技术、产品和订单的经营者。因此，大型汽车集团被寄予了厚望。

2025年3月的中国电动汽车百人会论坛上，工信部、国家发改委提出推进汽车生产企业集团化管理，国务院国资委则释放了整车央企战略性重组的信号。此次“十五五”规划进一步提出了跨区域整合和集团化管理改革的举措。

集团化管理改革涉及生产资质和制造资源的统筹安排，关系到不同子公司、不同工厂之间如何调配生产任务。其价值在于减少集团内部的重复建设，让闲置资源能够承接新的业务需求。2026年8月，工信部副部长辛国斌在介绍“十五五”部署时，也将生产资质集团化管理改革与优化产业布局一并提出。

然而，整车企业之间的合并并非易事。长安、东风相关上市公司先后披露了控股股东筹划重组的事项，市场由此形成了两大集团合并的预期。按2024年的销量计算，两者合计约516万辆，将成为全球第五大汽车集团。然而，谈判在推进116天后却终止了，2025年6月双方宣布暂不重组。

有分析指出，重组失败的原因涉及行政级别不对等、品牌与技术路线重叠、管理体系难以兼容等多重障碍，而地方政府的利益博弈则是其中最棘手的环节之一。东风的总部在武汉，长安的总部在重庆，合并后税收、就业和产业链布局如何重新分配，两地各有诉求。

章弘判断，这轮兼并重组不是简单的“谁吞谁”，而是政策逼着低效产能退场，市场淘汰差企业，央国企只是牵头补短板，“最终留下来的，会是少数几家大型股份制集团”。

相比之下，单座工厂的产能盘活已经提供了更具体的路径。北京现代重庆工厂总投资77.5亿元，年产能30万辆，2021年底停产，历经三次流拍后于2023年末以16.2亿元出售给当地国资企业，随后由长安汽车接手并改造为深蓝汽车生产线。

北京现代顺义第一工厂的转换则走得更早。理想汽车接手改造后，2024年已在这里生产纯电车型MEGA，原有的工业用地和厂房重新进入了生产环节。

在崔东树看来，央国企牵头跨区域盘活闲置产能是此轮整合最可行的路径，但整体仍以市场化重整为主，“不会出现大规模一刀切关停的情况，属于渐进式的存量优化”。

除了整车领域外，对新能源汽车和储能市场的增长预期也推动了电池产业的扩张。大量企业涌入相近的产品和应用市场，导致产品难以拉开差距，争夺订单就更多地依靠压价策略。部分低端产能投产后通过降价来维持出货，进一步挤压了行业的利润空间。

据真锂研究的统计数据显示，2025年动力和储能电池的新增库存已经超过了400GWh；而今年仅上半年的新增库存就超过了去年一年的水平。如果按照上半年的生产节奏延续至年底的话，合计总库存将超过900GWh。

“动力电池被纳入产能预警体系，本质上是针对锂电行业持续扩产、低价内卷的供给调控。”崔东树认为，调控的重点是“限制低端同质化普通电池的扩产行为，引导资源投向高镍、固态、电池回收等高附加值赛道”。

章弘则更加关注价格竞争对质量的挤压效应。他提醒说：“电池的内卷比整车更加危险。整车是压价格、砍配置、卷上市速度；而电池则是低价、低质、低一致性。一块电芯出问题的话，放大到十亿块就是巨大的安全隐患。”

监管行动也在沿着这条线展开。2026年4月，工信部等四部门的相关司局召开了动力及储能电池行业企业座谈会，同时部署了产能预警、价格竞争、供应商账期和产品质量监管等工作，并提出了规范地方招商行为的要求。

另据经济观察报的报道，今年下半年以来各地基本上已经停止了受理新增动力电池、储能电池产能的备案工作，新增动力、储能电池产能的申报也基本暂停了。

“十五五”规划为中国汽车产业未来五年的发展指明了顶层的治理方向。从“喊话”到“建制”，产能治理能否真正落地实施，考验的不仅是政策的设计能力，更是执行的决心和力度。